การบริหารจัดการ โครงการอาหารกลางวันแก่เด็กนักเรียน ระดับประถมศึกษาและระดับก่อนประถมศึกษา
ด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ มาตรา 54 บัญญัติให้รัฐต้องดำเนินการให้เด็กทุกคนได้รับการศึกษาเป็นเวลา 12 ปี ตั้งแต่ก่อนวัยเรียนจนจบการศึกษา ภาคบังคับอย่างมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย และรัฐต้องดำเนินการให้เด็กเล็กได้รับการดูแลและพัฒนา ก่อนเข้ารับการศึกษาดังกล่าว เพื่อพัฒนาร่างกาย จิตใจ วินัย อารมณ์ สังคม และสติปัญญาให้สมกับวัย โดยส่งเสริมและสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและภาคเอกชนเข้ามีส่วนร่วมในการดำเนินการด้วย
การดำเนินการให้เด็กทุกคนได้รับการศึกษาเป็นเวลา 12 ปี อย่างมีคุณภาพ ย่อมหมายรวมถึง การจัดให้มีสิ่งจำเป็นใดๆ เพื่อให้การศึกษาลุล่วงไปได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการบริหารจัดการให้มีอาหารกลางวัน ระหว่างการศึกษา เพื่อให้สอดรับกับบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญข้างต้น ตลอดจนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2561 – 2580) ด้านการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์ ซึ่งกำหนดให้การพัฒนา และเสริมสร้างศักยภาพทรัพยากรมนุษย์เป็นเป้าหมายสำคัญให้การขับเคลื่อนพัฒนาประเทศไทยเป็นไป อย่างมีประสิทธิภาพ ตลอดจนสอดรับกับบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีที่รองรับเงินอุดหนุนทั่วไปด้านการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำหรับโครงการอาหารกลางวันหรือพระราชบัญญัติกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา พ.ศ. 2535 ซึ่งที่ผ่านมาพบว่า ภาครัฐได้พยายายามระดมทรัพยากรและการลงทุนสนับสนุน อาหารกลางวันแก่เด็กนักเรียนระดับประถมศึกษาและระดับก่อนประถมศึกษามาอย่างต่อเนื่อง โดยมีกระทรวงศึกษาธิการและกระทรวงมหาดไทยเป็นหน่วยงานหลักที่ร่วมกันรับผิดชอบ แต่จากสภาพการณ์ ในปัจจุบันยังมีเด็กนักเรียนในโครงการอาหารกลางวันทั่วประเทศไทย (มีนาคม 2563) ที่มีภาวะทุพโภชนาการเป็นจำนวนถึง 884,670 คน จาก 3,831,367 คน หรือคิดเป็นร้อยละ 23.08 และยังคงปรากฏข้อเท็จจริงจากข่าวในสื่อต่างๆ อยู่เป็นระยะเกี่ยวกับการดำเนินการโครงการอาหารกลางวันเด็กที่ยังเป็นไปได้อย่างไม่เต็มประสิทธิภาพเท่าที่ควร
ผู้ตรวจการแผ่นดิน (นายบูรณ์ ฐาปนดุลย์) ตระหนักและเล็งเห็นถึงความสำคัญของสภาพการณ์ดังกล่าว จึงมอบหมายให้สำนักตรวจสอบหน้าที่ของรัฐแสวงหาข้อเท็จจริงกรณีที่หน่วยงานของรัฐยังไม่ได้ปฏิบัติให้ครบถ้วนตามหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ซึ่งผลที่ปรากฏจากการศึกษาวิเคราะห์ข้อมูลตลอดจนการประชุมหารือของสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ประธานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (กพฐ.) ผู้จัดทำโปรแกรมระบบแนะนำสำหรับอาหารกลางวันสำหรับโรงเรียนแบบอัตโนมัติ (Thai School Lunch) ผู้เชี่ยวชาญด้านโภชนาการชุมชน รวมทั้งการลงพื้นที่แสวงหาข้อเท็จจริงในภูมิภาคต่างๆ ได้แก่ จังหวัดสุราษฎร์ธานี จังหวัดชลบุรี จังหวัดขอนแก่น จังหวัดมหาสารคาม จังหวัดกาฬสินธุ์ จังหวัดสมุทรสงครามและจังหวัดเชียงราย พบว่า การบริหารจัดการโครงการอาหารกลางวันแก่เด็กนักเรียนระดับประถมศึกษาและระดับก่อนประถมศึกษาโดยหน่วยงานที่รับผิดชอบ ยังไม่สามารถดำเนินการให้บรรลุวัตถุประสงค์ได้อย่างเต็มประสิทธิภาพเท่าที่ควรเนื่องจากปัญหาหลายประการที่เป็นอุปสรรคข้อขัดข้องสำคัญ ดังนี้
1. การเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายประจำปีประเภทเงินอุดหนุนสำหรับสนับสนุนโครงการอาหารกลางวัน
ให้แก่สถานศึกษาหลายแห่งทั่วประเทศล่าช้าไม่ทันกำหนดเปิดภาคการศึกษา ส่งผลกระทบต่อการบริหารจัดการอาหารกลางวันของโรงเรียนที่ไม่สามารถจัดซื้อจัดจ้างได้ทันหรือไม่มีเงินเพียงพอในการจัดทำอาหารกลางวัน จำต้องลดปริมาณและคุณภาพ ทำให้คุณค่าทางโภชนาการของอาหารกลางวันของเด็กนักเรียนลดลง
2. การละเลยไม่ดำเนินการให้มีนักโภชนาการชุมชนครบในทุกท้องถิ่นทั่วประเทศให้สอดรับกับ
มาตรการป้องกันการทุจริตงบประมาณค่าอาหารกลางวันเด็กนักเรียน ซึ่งกระทรวงมหาดไทยโดยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นกำหนด ทำให้ขาดนักโภชนาการดูแลคุณค่าด้านโภชนาการและแก้ไขปัญหาภาวะทุพโภชนาการของเด็กนักเรียนในหลายท้องถิ่นทั่วประเทศ
3. ค่าเฉลี่ยอาหารกลางวันในโรงเรียนขยายโอกาสทางการศึกษาลดลงต่ำกว่า 20 บาทเนื่องจากงบประมาณโครงการอาหารกลางวันไม่ครอบคลุมถึงเด็กนักเรียนระดับมัธยมศึกษาในโรงเรียนขยาย โอกาสทางการศึกษา (โรงเรียนประถมศึกษาที่จัดการศึกษาถึงระดับมัธยมศึกษา)
4. การนำวิธีประกวดราคาอิเล็กทรอนิกส์ (e-bidding) ตามพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 มาใช้บังคับแก่กรณีการใช้จ่ายเงินงบประมาณอุดหนุนอาหารกลางวันเด็กนักเรียนที่เกินกว่า 500,000 บาท ทำให้ค่าอาหารกลางวันเด็กเฉลี่ยต่อรายเพิ่มสูงขึ้นจากการบวกกำไรเพิ่มของ ผู้ประมูล ส่งผลให้ค่าเฉลี่ยอาหารกลางวันเด็กต่อรายทั้งโรงเรียนมีจำนวนลดลงต่ำกว่า 20 บาท เป็นเหตุให้คุณภาพของอาหารกลางวันลดลงอย่างมีนัยสำคัญ
5. หลักเกณฑ์และแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับเงินอุดหนุนโครงการอาหารกลางวันกรณีเงินเหลือจ่าย ที่กระทรวงการคลังและสถานศึกษาหลายแห่งยึดถือไม่สอดคล้องกับที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยึดถือ เป็นเหตุให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องใช้เวลาพิจารณาในการสนับสนุนงบประมาณสำหรับเงินอุดหนุนค่าอาหารกลางวันในคราวถัดไป ส่งผลให้สถานศึกษาบางแห่งได้รับเงินจัดสรรโครงการอาหารกลางวันขาดช่วง กระทบต่อการจัดหาอาหารกลางวันเด็กนักเรียนให้มีคุณภาพและปริมาณที่เหมาะสม
ผู้ตรวจการแผ่นดินมุ่งหวังที่จะให้เกิดการแก้ไขปัญหาที่ส่งผลกระทบต่อการบริหารจัดการอาหารกลางวันเด็กข้างต้นดังกล่าวอย่างยั่งยืน โดยมีการประสานความร่วมมือของหน่วยงานทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องเป็นกลไกในการบริหารจัดการ เพื่อให้เด็กนักเรียนในระดับประถมศึกษาและก่อนประถมศึกษาในโรงเรียนได้รับการคุ้มครองดูแล มีสุขภาวะที่ดีในแนวทางที่สอดคล้องตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 54 และแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2561 – 2580) ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงได้อาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 230 (3) เสนอรายงานการแสวงหาข้อเท็จจริงการที่หน่วยงานของรัฐยังมิได้ปฏิบัติให้ถูกต้องครบถ้วนตามหมวด 5 หน้าที่ของรัฐพร้อมข้อเสนอแนะ เรื่อง การบริหารจัดการโครงการอาหารกลางวันเด็กต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณา ดังนี้
1.กรณีการเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายประจำปีประเภทเงินอุดหนุนสำหรับสนับสนุนโครงการอาหารกลางวันให้แก่สถานศึกษาหลายแห่งทั่วประเทศล่าช้า
1.1 เสนอให้มีการพัฒนาระบบฐานข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ระหว่างกระทรวงมหาดไทยกับกระทรวงศึกษาธิการ ในการเข้าถึงข้อมูลที่เป็นประโยชน์ในการบริหารจัดการอาหารกลางวัน และแสดงผลแบบทันที (real time) เช่น เวลาการโอนงบประมาณโครงการอาหารกลางวัน (วันที่คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ก.ก.ถ.) ประชุมรับทราบการจัดสรรงบประมาณและออกประกาศการจัดสรรงบประมาณ วันที่ ก.ก.ถ ส่งเรื่องขอจัดสรรงบประมาณอาหารกลางวันไปยังกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น วันที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้รับอนุมัติงบประมาณจากสำนักงบประมาณ และกรมบัญชีกลาง วันที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้รับเงินงบประมาณ วันที่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นได้รับเงินจากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และวันที่โรงเรียนได้รับเงินจากองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น) เป็นต้น เพื่อเป็นเครื่องมือประกอบการจัดสรรงบประมาณให้ทันก่อนเวลาเปิดภาคเรียน อำนวยความสะดวกให้กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เกิดความโปร่งใสและเป็นหนึ่งเดียว และให้กระทรวงการคลัง กระทรวงดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม ศูนย์เทคโนโลยีอิเล็กทรอนิกส์คอมพิวเตอร์แห่งชาติ (NECTEC) ให้การสนับสนุนการดำเนินงานพัฒนาระบบฐานข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์ โดยขอให้ดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 360 วัน
1.2 เสนอให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นออกระเบียบกำหนดระยะเวลาการเบิกจ่าย เงินอุดหนุนสำหรับโครงการอาหารกลางวันให้แก่โรงเรียนภายใน 7 วันทำการ ภายหลังจากที่ได้รับเอกสารครบถ้วนถูกต้องแล้ว
2. กรณีการละเลยไม่ดำเนินการให้มีนักโภชนาการชุมชนครบในทุกท้องถิ่นทั่วประเทศไทย
2.1 ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำแผนกรอบอัตรากำลังของท้องถิ่นโดยในเบื้องต้นจัดให้มีนักโภชนาการอย่างน้อยอำเภอละ 2 คน ในช่วง 2 ปีแรกในสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรน่า ๒๐๑๙ (COVID – 19) และระยะต่อไปเพิ่มเป็นอย่างน้อยตำบลละ 1 คน ขั้นตอนต่อไปจึงเทียบปริมาณนักโภชนาการตามจำนวนศูนย์พัฒนาเด็กเล็กและโรงเรียนที่กำกับดูแล ทั้งในสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและกระทรวงศึกษาธิการ รวมทั้งโรงเรียนตำรวจตระเวนชายแดนและโรงเรียนพระปริยัติธรรม ทั้งนี้ ให้รายงานผลทุก 6 เดือน จนกว่าจะมีนักโภชนาการครบทุกท้องถิ่น
2.2 กรณีที่ไม่สามารถจัดจ้างไม่ว่าด้วยเหตุใดก็ตาม ให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น จัดทำคู่มือและพัฒนาหลักสูตรเพิ่มคุณวุฒิและงบค่าตอบแทนพิเศษแก่ครูโภชนาการที่รับผิดชอบอาหารกลางวัน และพี่เลี้ยงในศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก รวมถึงนักวิชาการสาธารณสุข หรือพยาบาลในโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) สำหรับพื้นที่ที่ยังไม่มีนักโภชนาการท้องถิ่น และจัดให้มีการพัฒนาอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) รวมทั้งอบรม ฝึกทักษะ คู่มือการทำงาน ที่สามารถเข้าถึงครอบครัวของนักเรียน
2.3 ให้กระทรวงสาธารณสุข กำหนดให้นักโภชนาการศูนย์อนามัย และนักโภชนาการโรงพยาบาลในพื้นที่ทำหน้าที่เป็นพี่เลี้ยง โดยมีการจัดทำแนวทางปฏิบัติที่เป็นมาตรฐาน มีข้อกำหนดที่คำนึงถึงอาหารท้องถิ่นตามวัฒนธรรม
2.4 ให้กระทรวงศึกษาธิการและกระทรวงสาธารณสุขดำเนินการจัดทำแผนกำลังคนร่วมกัน (ความต้องการกำลังคน การจัดสรรอัตรากำลัง งบประมาณด้านบุคคลากร) ในการผลิตบัณฑิต แผนการพัฒนาบุคคลากร และหลักสูตรการจัดการอาหารและโภชนาการชุมชนแบบครบวงจรเพื่อสุขภาวะของเด็ก โดยการสนับสนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ ในการเป็นตัวกลางประสานงานระหว่าง กระทรวงมหาดไทย กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงสาธารณสุข และมหาวิทยาลัยในพื้นที่ที่มีการผลิตบัณฑิตในสาขาคหกรรมศาสตร์ อาหารและโภชนาการ เช่น มหาวิทยาลัยราชภัฏ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ มหาวิทยาลัยอื่น ๆ ในภูมิภาค วิทยาลัยการพยาบาลบรมราชชนนี วิทยาลัยการสาธารณสุข เป็นต้น ให้เสร็จสิ้นภายใน 10 ปี (แผน 10 ปี ระหว่าง พ.ศ. 2564 – 2573) เพื่อแก้ไขปัญหาการขาดแคลนผู้จบหลักสูตรนักโภชนาการในระยะยาว
- กรณีค่าเฉลี่ยอาหารกลางวันในโรงเรียนขยายโอกาสทางการศึกษาลดลงต่ำกว่า 20 บาท เนื่องจากงบประมาณโครงการอาหารกลางวันไม่ครอบคลุมถึงเด็กนักเรียนระดับมัธยมศึกษาในโรงเรียนขยายโอกาสทางการศึกษา(โรงเรียนประถมศึกษาที่จัดการศึกษาถึงระดับมัธยมศึกษา)
3.1 เสนอให้กระทรวงศึกษาธิการประสานขอความร่วมมือจากคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) นำรายได้ของ อปท. มาสมทบค่าอาหารกลางวันแก่เด็กนักเรียนมัธยมศึกษาในโรงเรียนขยายโอกาสทางการศึกษาในโอกาสแรกก่อน และให้ทบทวนและตรวจสอบจำนวนเด็กนักเรียนมัธยมศึกษาในโรงเรียนขยายโอกาสทางการศึกษาอีกครั้ง หากจำเป็นให้พิจารณาเสนอของบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมต่อคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๔ หรือในปีนั้น ๆ ตามขั้นตอนต่อไป
3.2 เสนอให้กระทรวงศึกษาธิการส่งเสริมให้โรงเรียนเสนอขอรับการสนับสนุนงบประมาณกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา เฉพาะในส่วนที่เป็นดอกผลมาดำเนินงานของกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษาจากคณะกรรมการบริหารกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา กระทรวงศึกษาธิการ ตามมาตรา 4 ประกอบมาตรา 11 (2) แห่งพระราชบัญญัติกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา พ.ศ. ๒๕๓๕2535 เพื่อส่งเสริมให้นักเรียนทำการเกษตรในโรงเรียน เช่น ปลูกข้าว ปลูกผักผลไม้ เลี้ยงหมู เลี้ยงปลา แปรรูป ฯลฯ แล้วนำผลผลิตทางเกษตรมาสมทบกับค่าอาหารกลางวัน
- กรณีการนำวิธีประกวดราคาอิเล็กทรอนิกส์ (e-bidding) ตามพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. ๒๕๖๐ มาใช้บังคับแก่กรณีการใช้จ่ายเงินงบประมาณอุดหนุนอาหารกลางวันเด็กนักเรียนที่เกินกว่า ๕๐๐,๐๐๐ บาท
เสนอให้กระทรวงการคลังเสนอต่อคณะกรรมการนโยบายการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ ให้กำหนดข้อเสนอให้การจัดซื้อจัดจ้างตามโครงการอาหารกลางวันแก่เด็กนักเรียนในระดับประถมศึกษาและเด็กในระดับก่อนประถมศึกษา ได้รับการยกเว้นไม่อยู่ภายใต้บังคับที่จะต้องถือปฏิบัติให้ต้องใช้วิธีประกวดราคาอิเล็กทรอนิกส์ (e-bidding) ตามข้อ 31 แห่งระเบียบกระทรวงการคลัง ว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 และเมื่อจัดทำข้อเสนอดังกล่าวแล้วให้รายงานสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินทราบด้วย และดำเนินการตราเป็นพระราชกฤษฎีกาต่อไป ตามความในมาตรา 6 และมาตรา 7 วรรค 3 แห่งพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560
- กรณีหลักเกณฑ์และแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับเงินอุดหนุนโครงการอาหารกลางวัน กรณีเงินเหลือจ่ายที่กระทรวงการคลังและสถานศึกษาหลายแห่งยึดถือไม่สอดคล้องกับที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยึดถือ
เสนอให้คณะรัฐมนตรีรับทราบถึงปัญหากรณีหลักเกณฑ์และแนวทางปฏิบัติสำหรับเงินเหลือจ่ายโครงการอาหารกลางวันขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและโรงเรียนที่ไม่เป็นไปในแนวทางเดียวกัน และพิจารณาหาแนวทางการแก้ไขโดยคำนึงถึงประโยชน์ของเด็กนักเรียนเป็นสำคัญ โดยอาจนำระเบียบคณะกรรมการบริหารกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษาว่าด้วยการรับเงิน การจ่ายเงิน การเก็บรักษาเงิน การจัดหาผลประโยชน์ของกองทุนตามกฎหมายว่าด้วยกองทุนเพื่อโครงการอาหารกลางวันในโรงเรียนประถมศึกษา พ.ศ. 2536 มาเป็นแนวทางที่กำหนดให้ผู้รับผิดชอบอาหารกลางวันสามารถยืมเงินสดใช้จ่ายก่อนล่วงหน้าได้หนึ่งสัปดาห์ อันเป็นการกำหนดไว้ได้อย่างเหมาะสมแล้ว
