กรณี ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2552 เป็นกฎหมายที่สร้างภาระ และไม่เป็นธรรมกับประชาชน

ผู้ร้องเรียนกล่าวอ้างถึงการที่กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง มีหนังสือแจ้งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายจังหวัดเรียกคืนเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เนื่องจากได้รับเงินบำนาญพิเศษตามเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดไว้แล้ว จึงขอให้ผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาและแสวงหาข้อเท็จจริง กรณีระเบียบกระทรวงมหาดไทย
ว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2552 เป็นกฎหมาย
ที่สร้างภาระ และไม่เป็นธรรมกับประชาชน และการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเรียกคืนเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเป็นการสร้างความเดือดร้อนและเพิ่มภาระให้กับประชาชน

ผู้ตรวจการแผ่นดินเห็นชอบรับเรื่องร้องเรียน ไว้พิจารณา และได้ประชุมหารือเพื่อพิจารณาเรื่องร้องเรียนร่วมกับกระทรวงกลาโหม กรมบัญชีกลาง กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และกรมกิจการผู้สูงอายุ       ณ สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน

จากการประชุมหารือและการแสวงหาข้อเท็จจริง และรวบรวมข้อมูลจากข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องแล้วเห็นว่า

  1. กรณีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2552 ข้อ 6 (4) ที่กำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามให้ผู้ที่ได้รับบำนาญพิเศษแล้วไม่สามารถได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เป็นระเบียบที่สร้างภาระและไม่เป็นธรรมกับประชาชน นั้น เห็นว่าสิทธิและประโยชน์ของผู้สูงอายุเป็นสิทธิที่จะได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ ซึ่งสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 54 ที่บัญญัติว่า “บุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปีบริบูรณ์และไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ มีสิทธิได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” จนถึงรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ยังคงบัญญัติให้เป็นแนวนโยบายแห่งรัฐไว้ในมาตรา 71 ว่ารัฐพึงให้ความช่วยเหลือผู้สูงอายุให้สามารถดำรงชีวิตได้อย่างมีคุณภาพ นอกจากนี้ พระราชบัญญัติผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 มีเจตนารมณ์เพื่อให้ได้กฎหมายที่ครอบคลุมทุกด้านสำหรับผู้สูงอายุ เกี่ยวกับการคุ้มครอง การส่งเสริม และการสนับสนุนต่อสิทธิและประโยชน์ของผู้สูงอายุเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยที่มาตรา 11 และมาตรา 12 ของพระราชบัญญัติดังกล่าว กำหนดให้ผู้สูงอายุที่มีอายุเกินหกสิบปีบริบูรณ์ขึ้นไปมีสิทธิได้รับการคุ้มครอง การส่งเสริม และการสนับสนุนในด้านการสงเคราะห์เบี้ยยังชีพตามความจำเป็นอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม ซึ่งการเรียกร้องสิทธิหรือการได้มาซึ่งสิทธิหรือประโยชน์ของผู้สูงอายุตามพระราชบัญญัตินี้    ไม่เป็นการตัดสิทธิหรือประโยชน์ที่ผู้สูงอายุจะได้รับตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายอื่น ส่วนระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2552 เป็นระเบียบที่ออกตามความในมาตรา 20 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2535 มาตรา 69 และมาตรา 77 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 มาตรา 5 และมาตรา 88 แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 มาตรา 6 และมาตรา 90 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 ซึ่งเป็นระเบียบที่กำหนดหลักเกณฑ์การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้สอดคล้องกับมติที่ประชุมคณะกรรมการผู้สูงอายุแห่งชาติ ครั้งที่ 4 /2552 ตามพระราชบัญญัติผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 จึงกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิจะได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ
ตามข้อ 6 (4) ว่า นอกจากจะมีอายุหกสิบปีบริบูรณ์ขึ้นไปแล้วยังต้องไม่เป็นผู้ได้รับสวัสดิการหรือสิทธิประโยชน์อื่นใดของหน่วยงานของรัฐ ได้แก่ ผู้รับเงินบำนาญ เบี้ยหวัด บำนาญพิเศษ หรือเงินอื่นใดในลักษณะเดียวกัน
ในกรณีนี้จึงเห็นได้ว่าเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุถือเป็นสวัสดิการทางสังคมประเภทหนึ่งที่รัฐจัดให้กับผู้ที่มีอายุครบ ๖๐ ปีบริบูรณ์ให้ได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุซึ่งเป็นสิทธิส่วนบุคคล

สำหรับบำนาญพิเศษเป็นสิทธิของข้าราชการ พลทหารกองประจำการ หรือบุคคลที่ทำหน้าที่ทหาร ผู้ประสบอันตรายจนพิการ ทุพพลภาพจนไม่สามารถรับราชการต่อไปได้ หรือถึงแก่ความตาย เพราะเหตุกระทำการตามหน้าที่ หากบุคคลผู้นั้นยังมีชีวิตอยู่ก็สามารถรับได้ทั้งบำนาญปกติและบำนาญพิเศษ ในกรณีที่
ผู้นั้นถึงแก่ความตายให้จ่ายบำนาญพิเศษให้แก่ทายาทผู้มีสิทธิ เช่น บุตร สามีหรือภรรยา บิดามารดา หรือบิดาหรือมารดาที่มีชีวิตอยู่ ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 37 มาตรา 44 และมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๔๙๔ บำนาญพิเศษจึงเป็นสิทธิเฉพาะตัวของผู้ตายโดยตกทอดถึงทายาท อันเป็นสิทธิพิเศษที่แยกต่างหากจากสิทธิส่วนบุคคลที่เป็นเงินสวัสดิการของรัฐที่มอบให้ผู้สูงอายุในลักษณะของเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ

ดังนั้น เมื่อพิจารณาตามข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องแล้วเห็นว่า เงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ และบำนาญพิเศษในกรณีที่ข้าราชการถึงแก่ความตายและตกทอดแก่ทายาท เป็นสิทธิที่ได้รับในสถานะที่แตกต่างกันและเป็นเงินต่างประเภทกัน การที่ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2552 กำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามให้ผู้ที่ได้รับสวัสดิการจากหน่วยงานของรัฐ เช่น บำนาญพิเศษ ไม่มีสิทธิได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุอีก จึงเป็นระเบียบที่กำหนดหลักเกณฑ์การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 เห็นควรให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องปรับปรุงหรือแก้ไขระเบียบดังกล่าว

  1. กรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเรียกคืนเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเป็นการสร้างความเดือดร้อนและสร้างภาระให้กับประชาชน นั้น เห็นว่า กระทรวงมหาดไทยได้กำหนดแนวทางการรับลงทะเบียนผู้มีสิทธิรับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามหนังสือกระทรวงมหาดไทย ด่วนที่สุด ที่ มท 0810.6/ว5752 ลงวันที่ 25 กันยายน 2563 ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดทำประกาศบัญชีรายชื่อผู้สูงอายุที่มีสิทธิได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุทั้งหมดเมื่อเสร็จสิ้นการจัดให้มีการลงทะเบียนและให้ติดประกาศโดยเปิดเผยให้สาธารณชนทราบ ประกาศขึ้นทะเบียนให้เป็นผู้ได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเป็นคำสั่งที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อสิทธิได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ อันเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเรียกคืนเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเนื่องจากเป็นเงินที่ได้รับซ้ำซ้อนและขาดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามตามที่กำหนดไว้ในระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2552 การเรียกคืนเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเช่นนี้จึงเป็นการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้เงินหรือให้ทรัพย์สินหรือให้ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่งทางปกครอง ซึ่งจะต้องดำเนินการเพิกถอนตามมาตรา 51 และมาตรา 52แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน โดยมาตรา 51 บัญญัติว่า การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้เงินหรือให้ทรัพย์สินหรือให้ประโยชน์ที่อาจแบ่งแยกได้ ให้คำนึงถึงความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองนั้นกับประโยชน์สาธารณะประกอบกัน กรณีตามเรื่องร้องเรียนนี้ เมื่อฟังได้ว่าระเบียกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2552 เป็นระเบียบที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ในการคุ้มครองสิทธิและการจัดสวัสดิการให้กับผู้สูงอายุ จึงสันนิษฐานได้ว่าผู้ได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเป็นผู้ได้รับเงินไปโดยสุจริต การเรียกคืนเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ จึงควรนำหลักเรื่องลาภมิควรได้มาใช้บังคับ เทียบเคียงกับคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 10850/2559

ดังนั้น การเรียกคืนเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุจึงเป็นการสร้างความเดือดร้อนให้กับประชาชน เห็นควรให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องขจัดหรือระงับความเดือดร้อนดังกล่าว

  1. กรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้เรียกคืนเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุและมีผู้นำเงินเบี้ย
    ยังชีพผู้สูงอายุมาคืน ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้นำเงินนั้นส่งคืนคลังแล้ว เห็นว่ากรณีดังกล่าวถือว่าได้แสดงเจตนาที่จะคืนเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุตามที่มีการเรียกคืน หรืออาจไม่ได้อยู่ในฐานะเป็นผู้ที่เดือดร้อนหรือเป็นผู้ที่มีรายได้น้อย เมื่อคืนเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ดำเนินการส่งคืนคลังจนสิ้นสุดกระบวนการทางการเงินการคลังแล้ว จึงไม่สามารถคืนเงินให้แต่อย่างใด
  2. หากมีการแก้ไขระเบียบที่กำหนดให้ผู้ได้รับบำนาญพิเศษสามารถได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุแล้ว กรณีนี้อาจมีผู้สูงอายุส่วนหนึ่งที่ได้รับบำนาญพิเศษแต่ไม่ได้ขอรับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ กับอีกส่วนหนึ่งมีความรู้ข้อกฎหมายและรู้ว่าตนเองไม่มีสิทธิได้รับเงินเบี้ยยังชีพจึงปฏิเสธไม่รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุมาตั้งแต่ต้น จะมีผลย้อนหลังหรือไม่ นั้น เห็นว่าเป็นกรณีที่มีการปฏิเสธการรับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุมาตั้งแต่ต้น แต่หากมีการแก้ไขระเบียบแล้วจะมาขอรับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุย่อมถือว่าเป็นผู้มีสิทธิได้รับเงินเบี้ยยังชีพแล้วตามระเบียบที่มีการแก้ไขตามหลักเกณฑ์ใหม่ อย่างไรก็ดี การแก้ไขเช่นนี้ไม่ทำให้เกิดสิทธิที่จะได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุย้อนหลัง ในอีกกรณีหนึ่งหากได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุมาก่อนที่จะมีการแก้ไขระเบียบถือว่าเป็นการได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุมาโดยลาภมิควรได้ เมื่อตรวจสอบแล้วปรากฏว่าเป็นการได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุโดยสุจริตก็ให้นำหลักเรื่องลาภมิควรได้มาใช้บังคับ

เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนให้กับผู้ได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่ได้รับเงินควบคู่กับ

บำนาญพิเศษ ผู้ตรวจการแผ่นดินโดยการปรึกษาหารือและเห็นชอบร่วมกัน ตามมาตรา 26 (3) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. 2560  จึงอาศัยอำนาจตามความใน  มาตรา 32 และมาตรา 33 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกัน เสนอแนะให้หน่วยงาน
ที่เกี่ยวข้องให้ดำเนินการปรับปรุงกฎหมาย กฎ คำสั่ง และขั้นตอนการปฏิบัติงานที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนหรือความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน ดังนี้

  1. ให้กระทรวงมหาดไทยปรับปรุงแก้ไขระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2552 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ข้อ 6 (4) เพื่อให้ผู้สูงอายุสามารถรับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุได้ถึงแม้จะได้รับเงินบำนาญพิเศษอยู่แล้ว และให้ระเบียบที่แก้ไขมีผล
    ใช้บังคับไปถึงผู้สูงอายุซึ่งได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุควบคู่ไปกับเงินบำนาญพิเศษโดยสุจริตก่อนระเบียบนี้
    ใช้บังคับด้วย โดยดำเนินการให้แล้วเสร็จโดยไม่ชักช้า ทั้งนี้ ไม่เกิน 120 วัน
  2. กรณีเรียกคืนเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุให้นำหลักในเรื่องลาภมิควรได้ ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับกับกรณีนี้โดยอนุโลม โดยกำหนดบทเฉพาะกาลให้กับผู้สูงอายุที่ได้รับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุไปแล้วโดยสุจริต ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2552 และเป็นผู้ได้รับสิทธิประโยชน์ในเงินบำนาญพิเศษ ไม่ต้องคืนเงิน
    เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่ได้รับไปแล้วแต่อย่างใด

ปัจจุบันกระทรวงมหาดไทยได้มีการปรับแก้คุณสมบัติผู้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2566 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 140 ตอนพิเศษ 192 ลงวันที่ 11 สิงหาคม 2566