ข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดิน ในการแก้ไขปัญหาผลกระทบ จากการประกาศเขตอุทยานแห่งชาติ 2562
อุทยานแห่งชาติเป็นป่าอนุรักษ์ประเภทหนึ่งที่จัดตั้งขึ้นในพื้นที่ซึ่งสงวนรักษาไว้ เพื่อให้ทรัพยากรที่มีความสำคัญต่อระบบนิเวศน์คงอยู่ตามธรรมชาติ มีความสำคัญต่อการรักษาความสมดุลของสภาพแวดล้อม เป็นแหล่งทรัพยากรธรรมชาติที่มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจ สังคม ชุมชน และความมั่งคงของประเทศ รวมถึงเป็นแหล่งท่องเที่ยวและศึกษาเรียนรู้ทางธรรมชาติ และเป็นส่วนหนึ่งในการสร้างรายได้ให้แก่ชุมชนท้องถิ่น โดยอุทยานแห่งชาติแห่งแรกของประเทศไทย คือ อุทยานแห่งชาติเขาใหญ่ จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 และในปัจจุบันประเทศไทยมีอุทยานแห่งชาติ 133 แห่ง เนื้อที่รวม 39,707,805 ไร่ หรือประมาณ 12.38 % ของพื้นที่ประเทศไทย
การจัดตั้งอุทยานแห่งชาติจะกระทำโดยการประกาศเป็นพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตพื้นที่ และมีแผนที่กำหนดแนวเขตอุทยานแห่งชาติแนบท้ายพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว แต่ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาของการจัดตั้งอุทยานแห่งชาติในประเทศไทยได้เกิดปัญหาข้อพิพาทจากผู้ได้รับผลกระทบจากการกำหนด แนวเขตอุทยานแห่งชาติอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการประกาศเขตอุทยานแห่งชาติทับซ้อนที่ทำกินของประชาชน ปัญหาความไม่ชัดเจนของแนวเขตอุทยานแห่งชาติ ปัญหาการจับกุมดำเนินคดีประชาชนโดยมิชอบ รวมถึงปัญหาการบริหารจัดการพื้นที่อุทยานแห่งชาติ ซึ่งส่งผลกระทบต่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตและโครงสร้างพื้นฐานที่มีผลกระทบกับการดำรงชีวิตของประชาชน ซึ่งนำไปสู่การโต้แย้ง การร้องเรียน และการฟ้องร้องดำเนินคดีเป็นจำนวนมาก
ทั้งนี้ ในปัจจุบันรัฐบาลมีนโยบายที่จะเพิ่มพื้นที่ป่าอนุรักษ์ตามกรอบยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (พ.ศ. 2561 ถึง 2580) และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 12 (พ.ศ. 2560 – 2564) ที่มีเป้าหมายเพิ่มพื้นที่ป่าอนุรักษ์ให้ได้ 25% ของเนื้อที่ประเทศไทย ซึ่งกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช มีแผนเตรียมจะประกาศเขตอุทยานแห่งชาติเพิ่มอีก 22 แห่ง เนื้อที่รวม 3,954,630 ไร่ ซึ่งหากการยังคงดำเนินการตามแนวทางและหลักเกณฑ์ดังที่ผ่านมาก็ย่อมคาดเดาได้ว่า ในอนาคตจะเกิดข้อพิพาทในลักษณะเดิมเพิ่มขึ้นอีกจำนวนมาก
ผู้ตรวจการแผ่นดิน (นายสมศักดิ์ สุวรรณสุจริต)ได้เห็นถึงสภาพปัญหาดังกล่าว และพบว่า มีประชาชนที่ได้รับความเดือดร้อนไม่เป็นธรรม ร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นจำนวนมากและมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นทุกปี ซึ่งสาเหตุหลักของปัญหาเกิดจากข้อกฎหมาย ระเบียบ และแนวปฏิบัติที่ไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ไม่ชัดเจน และไม่เหมาะสมกับสภาพสังคมและชุมชน ซึ่งหากไม่มีการปรับปรุงแก้ไขก็จะทำให้ความขัดแย้งจะขยายขอบเขตมากขึ้น ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงมีแนวคิดที่จะแก้ไขปัญหาเชิงระบบ โดยเสนอแนะการแก้ไขข้อกฎหมาย ระเบียบ และแนวปฏิบัติในเรื่องดังกล่าว ซึ่งเป็นบทบาทหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดิน ที่บัญญัติไว้ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 230 (1) และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. 2560 มาตรา 22 (1) ที่กำหนดให้ผู้ตรวจการแผ่นดิน มีหน้าที่และอำนาจเสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้มีการปรับปรุงกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ หรือคำสั่ง หรือขั้นตอนการปฏิบัติงานใดๆ บรรดาที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนหรือความไม่เป็นธรรม แก่ประชาชน หรือเป็นภาระแก่ประชาชนโดยไม่จำเป็นหรือเกินสมควรแก่เหตุ
ในโอกาสที่มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติอุทยาน แห่งชาติ พ.ศ. 2562 ขึ้นแทนกฎหมายฉบับเดิม โดยมีเนื้อหาเปลี่ยนแปลงหลักการและวิธีดำเนินการหลายประการ และกฎหมายฉบับใหม่ได้กำหนดให้มีการออกกฎหมายลำดับรอง ซึ่งจะเป็นหัวใจหลักในการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ในเรื่องเกี่ยวกับการจัดตั้ง ดูแล และบริหารจัดการอุทยานแห่งชาติในประเทศไทย ดังนั้น ผู้ตรวจการแผ่นดิน จึงเห็นว่าควรใช้โอกาสนี้ ศึกษาวิเคราะห์ สภาพปัญหาและมีข้อเสนอแนะไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้นำไปประกอบการออกกฎหมายลำดับรองตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และเพื่อให้ข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดิน สอดคล้องกับข้อเท็จจริง วิถีชุมชน และตอบสนองกับสภาพการปฏิบัติงานของหน่วยงานและผู้ปฏิบัติ จึงใช้กระบวนการศึกษาเชิงวิชาการ มีการแต่งตั้งคณะทำงานเพื่อศึกษาเรื่องดังกล่าวเป็นการเฉพาะ โดยใช้ข้อมูล ที่เป็นฐานในการศึกษาวิเคราะห์สภาพปัญหาจากแหล่งข้อมูล 3 ด้าน ประกอบด้วย
– การประมวลเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับอุทยานแห่งชาติของสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน ตั้งแต่ปี 2543 ถึง 2562
– การสอบถามความเห็นไปยังจังหวัดที่มีพื้นที่ป่าไม้ จำนวน 70 จังหวัด
– การประชุมรับฟังความคิดเห็นกับหน่วยงานราชการและภาคประชาชน
เมื่อได้รับข้อมูลจากแหล่งข้อมูลทั้ง 3 ด้าน ผ่านกระบวนการประมวลและวิเคราะห์แล้ว พบว่า ปัญหาความขัดแย้งและความเดือดร้อน ที่เป็นปัญหาหลักและมีความสำคัญ สรุปได้ 3 ประเด็น คือ
1) ปัญหาการอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ในเขตอุทยานแห่งชาติ
2) ปัญหาประชาชนโต้แย้งสิทธิในที่ดิน
3) ปัญหาการทับซ้อนที่ดินระหว่างหน่วยงานของรัฐ
ในการศึกษาพบว่า ประเด็นที่มีความสำคัญเร่งด่วน มีผลกระทบต่อชุมชนและสังคม สมควรจะได้รับการแก้ไขเป็นลำดับแรก คือ ปัญหาการอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ในเขตป่าอนุรักษ์ และปัญหาการ ทับซ้อนที่ดินระหว่างหน่วยงานของรัฐ จึงได้มุ่งเน้นการศึกษาและมีข้อเสนอแนะเพื่อแก้ไขปัญหาทั้งสองประเด็นดังกล่าว ส่วนปัญหาประชาชนโต้แย้งสิทธิในที่ดิน เป็นเรื่องที่มีรายละเอียดเป็นการเฉพาะซึ่งจะได้ดำเนินการศึกษาและมีข้อเสนอแนะเพื่อแก้ไขปัญหาในโอกาสต่อไป และข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดินในประเด็นปัญหาการอนุญาตให้ใช้ประโยชน์ในเขตป่าอนุรักษ์ และปัญหาการทับซ้อนที่ดินระหว่างหน่วยงานของรัฐ จะครอบคลุมเนื้อหาของกฎหมายลำดับรองที่ต้องออกตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 จำนวน 6 ฉบับ คือ
– ร่างพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการกำหนดโครงการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติภายในอุทยานแห่งชาติ
– ร่างระเบียบกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ว่าด้วยการอยู่อาศัยหรือทำกินตามโครงการอนุรักษ์และดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติ ภายในอุทยานแห่งชาติ เพื่อการดำรงชีพอย่างเป็นปกติธุระ
– ร่างประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมว่าด้วยการกำหนดโครงการอนุรักษ์และการใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืนภายในอุทยานแห่งชาติ
– ร่างระเบียบกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ว่าด้วยการเก็บหาหรือการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติที่สามารถเกิดใหม่ทดแทนได้ตามฤดูกาลในเขตพื้นที่โครงการอนุรักษ์และการใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน
– ร่างประกาศกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช ว่าด้วยการจัดทำแผนการบริหารจัดการพื้นที่อุทยานแห่งชาติ
– ร่างประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นและการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสีย
ชุมชนที่เกี่ยวข้องและประชาชน ในการกำหนดพื้นที่ การขยาย หรือการเพิกถอนอุทยานแห่งชาติ ข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดินซึ่งครอบคลุมเนื้อหากฎหมายลำดับรอง 6 ฉบับข้างต้น มีประเด็นสำคัญที่เป็นการเปลี่ยนแปลง แนวคิด และแนวปฏิบัติ ที่แตกต่างไปจากเดิมอย่างชัดเจน ดังเช่น
1) ข้อเสนอแนะการกำหนดคุณสมบัติของผู้ที่มีสิทธิอยู่อาศัยหรือทำกินในพื้นที่อุทยานแห่งชาติ
ให้ชัดเจน สอดคล้องกับวิถีชีวิตและภูมิสังคม ของชุมชน เพื่อเป็นมาตรฐานในการจำแนกผู้ที่มีสิทธิ ที่จะได้รับ
การสำรวจการถือครองและทำประโยชน์ที่ดิน ข้อเสนอแนะในประเด็นนี้ครอบคลุมถึงวิธีดำเนินการสำหรับบุคคลที่อยู่ระหว่างการพิสูจน์สัญชาติ วิธีดำเนินการสำหรับบุคคลที่ถูกดำเนินคดี และการพิจารณาความต่อเนื่องในการถือครองที่ดิน
2) ข้อเสนอแนะการกำหนดนิยามความหมาย “ผู้ยากไร้” ให้เกิดความชัดเจน เนื่องจากยังมิได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาการเป็น “ผู้ยากไร้” ในพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 และร่างกฎหมายลำดับรอง ซึ่งจะเป็นปัญหาในการปฏิบัติงานของผู้ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งข้อเสนอแนะในเรื่องดังกล่าว ก็จะเป็นแนวปฏิบัติสำหรับหน่วยงานในทุกพื้นที่ และจะช่วยทำให้ลดปัญหาการใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบและข้อโต้แย้งจากผู้มีส่วนได้เสีย
3) ข้อเสนอแนะการเน้นกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน และผู้มีส่วนได้เสียในการกำหนดพื้นที่การขยาย หรือการเพิกถอนอุทยานแห่งชาติ ทั้งด้านรูปแบบและเนื้อหา โดยเสนอแนะให้กระบวนการรับฟังความคิดเห็นเพื่อกำหนดเขตอุทยานแห่งชาติ จะต้องเผยแพร่รูปแบบและวิธีการรับฟังความคิดเห็นให้ผู้มีส่วนได้เสียทราบอย่างทั่วถึง ทันเวลา ใช้ภาษาที่เข้าใจง่าย เพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ลดปัญหาข้อโต้แย้งและการกระทบสิทธิของประชาชน และการกำหนดนิยามความหมายของ “ผู้มีส่วนได้เสีย” ให้ครอบคลุมถึง ประชาชนนอกพื้นที่แต่ได้รับผลกระทบจากกำหนดเขตอุทยานแห่งชาติ และหน่วยงานของรัฐในพื้นที่หรือที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่อุทยานแห่งชาติ เพื่อให้สอดคล้องกับข้อเท็จจริงและสภาพพื้นที่
4) ข้อเสนอแนะให้หัวหน้าอุทยานแห่งชาติแห่งท้องที่ทำหน้าที่อนุญาตให้เก็บหาหรือใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติที่เกิดใหม่ทดแทน จากเดิมที่ได้กำหนดให้เป็นอำนาจของสำนักบริหารพื้นที่อนุรักษ์ ซึ่งเป็นหน่วยงานระดับเขตดูแลพื้นที่ครอบคลุมหลายจังหวัด เป็นการประหยัดเวลา ค่าใช้จ่าย และเหมาะสมกับวิถีชีวิตของชุมชน
5) ข้อเสนอแนะให้เพิ่มเติมผู้แทนอำเภอ หัวหน้าส่วนราชการระดับอำเภอ ผู้แทนชุมชน ร่วมเป็นคณะกรรมการที่ปรึกษาอุทยานแห่งชาติ ที่ได้รับการแต่งตั้งโดยกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช เพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในการจัดทำแผนการบริหารจัดการพื้นที่อุทยานแห่งชาติ
ผลสรุปจากการดำเนินการของผู้ตรวจการแผ่นดิน ได้มีข้อเสนอแนะต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และเพื่อให้เกิดผลการปฏิบัติเป็นรูปธรรม จึงได้ส่งข้อเสนอแนะไปยังหน่วยงานที่มีหน้าที่โดยตรงในการออกกฎหมายลำดับรอง ทั้ง 6 ฉบับ หน่วยงานที่กำกับดูแลและประสานการออกกฎหมายลำดับรอง และหน่วยงานที่ ตรวจร่างกฎหมายลำดับรอง ดังนี้
1) ให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช นำข้อเสนอแนะ และผลการศึกษาไปประกอบการออกกฎหมายลำดับรอง ตามพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 โดยให้ดำเนินการให้เป็นไปตามข้อเสนอแนะภายใน 120 วัน นับตั้งแต่ได้รับการแจ้ง คำวินิจฉัย
2) ให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ดำเนินการเชิงบริหารเพื่อแก้ไขปัญหาประชาชนถูกดำเนินคดีที่อาจเกิดจากความเข้าใจคลาดเคลื่อน ถูกจูงใจโดยมิชอบ ถูกกลั่นแกล้งดำเนินคดี หรือเกิดจากปัญหาความไม่ชัดเจน หรือความผิดพลาดคลาดเคลื่อนของหน่วยงานรัฐ
3) ให้กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธ์พืช ประสานคณะทำงานสำรวจการครอบครองที่ดินระดับพื้นที่ พิจารณาการเป็นผู้ยากไร้ตามข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดิน เพื่อให้เกิดความชัดเจน ในการปฏิบัติงานที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน และประสานกรมการปกครองในการสำรวจบุคคลที่อยู่ระหว่าง ขอสัญชาติในแต่ละกลุ่ม เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการพิจารณาดำเนินการให้สิทธิในการอยู่อาศัยและ ทำประโยชน์ในที่ดิน
4) ให้สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากร ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม นำข้อเสนอแนะไปเป็นข้อมูลประกอบการปรับปรุงกฎหมาย กฎ หรืคำสั่งหรือขั้นตอนการปฏิบัติงานใด ๆ บรรดาที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนหรือความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน หรือเป็นภาระแก่ประชาชนโดยไม่จำเป็นหรือเกินสมควรแก่เหตุ
5) ให้สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดินแจ้งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาทราบคำวินิจฉัยและข้อเสนอแนะ เพื่อใช้ประโยชน์ประกอบการพิจารณาตรวจร่างกฎหมายลำดับรองที่ทางหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะได้เสนอตามขั้นตอน
“ข้อเสนอแนะของผู้ตรวจการแผ่นดินข้างต้นนอกจากจะเป็นประโยชน์กับหน่วยงานของรัฐที่จะนำไปปรับปรุงแก้ไขระเบียบ กฎเกณฑ์ และขั้นตอนการปฏิบัติงานที่มีข้อบกพร่อง มีข้อโต้แย้ง หรือมีความไม่ชัดเจนแล้วยังเป็นประโยชน์โดยตรงกับประชาชนที่จะได้รับการคุ้มครองดูแลสิทธิเสรีภาพตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ที่กำหนดให้รัฐมีหน้าที่อนุรักษ์ คุ้มครอง บำรุงรักษา พื้นฟู บริหารจัดการ และใช้หรือจัดให้มีการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพ ให้เกิดประโยชน์อย่างสมดุลและยั่งยืน โดยให้ประชาชนและชุมชนในท้องถิ่นที่เกี่ยวข้อง มีส่วนร่วม ในการดำเนินการ”
