ด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 53 กำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องดูแลให้มีการปฏิบัติตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด และมาตรา 61 กำหนดให้รัฐต้องจัดให้มีมาตรการหรือกลไกที่มีประสิทธิภาพในการคุ้มครองและพิทักษ์สิทธิของผู้บริโภคด้านต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นด้านการรับรู้ข้อมูลที่เป็นจริง ด้านความปลอดภัย ด้านความเป็นธรรมในการทำสัญญาหรือด้านอื่นใดอันเป็นประโยชน์ต่อผู้บริโภค ซึ่งผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาแล้วเห็นว่าการที่ประเทศไทยกำหนดแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2563 – 2580 และกำหนดแนวทางการพัฒนาอุตสาหกรรมท่องเที่ยวไว้ในแผนดังกล่าวเพื่อให้อุตสาหกรรมท่องเที่ยวของประเทศไทยเกิดความยั่งยืนและสามารถนำรายได้เข้าประเทศอย่างต่อเนื่อง
อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวในประเทสไทยมีการพัฒนามาอย่างต่อเนื่อง ช่วยสร้างงานและนำรายได้เข้าสู่ระบบเศรษฐกิจของประเทสในแต่ละปีเป็นจำนวนมหาศาล ผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์เป็นกลุ่มอาชีพที่มีส่วนช่วยเสริมสร้างภาพลักษณ์ของประเทศไทยและเป็นผู้ช่วยเชื่อมโยงสินค้าจากแหล่งผลิต ไปสู่นักท่องเที่ยวและเป็นอาชีพที่อำนวยความสะดวกให้กับนักท่องเที่ยวข้อมูลจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องพบว่า มีผู้ขึ้นทะเบียนประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ รวม 82,034 คน และมี ผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยว จำนวน 12,817 ราย ชาวต่างชาติลงทุน 1,843 ราย และในพื้นที่จังหวัดภูเก็ต จังหวัดชลบุรี และจังหวัดเชียงใหม่ พบว่า มีผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย เช่น มีชาวต่างชาติปฏิบัติหน้าที่เป็นมัคคุเทศก์แทนคนไทยและหลอกลวงนักท่องเที่ยวที่เป็นชาติเดียวกันให้ซื้อสินค้าและเช่าวัตถุมงคลในราคาที่สูงเกินจริง มัคคุเทศก์แต่งกายไม่สุภาพและไม่ติดบัตรขณะให้บริการนักท่องเที่ยวและมีมัคคุเทศก์บางส่วนเมื่อผ่านการอบรมจากสถาบันการศึกษาต่าง ๆ แล้ว ขาดทักษะให้บริการนักท่องเที่ยวจึงทำให้บริษัทนำเที่ยวใช้เป็นเหตุผลเลือกชาวต่างชาติมาทำหน้าที่เป็นมัคคุเทศก์แทนคนไทย ซึ่งสาเหตุเกิดจากหลักสูตรการฝึกอบรมผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ยังไม่ครอบคลุมทักษะใหม่ที่จำเป็นในการให้บริการนักท่องเที่ยว และในการรวมกลุ่มของผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ขาดเอกภาพและบางคนเข้าไปเกี่ยวข้องกับการนำเที่ยวไม่เรียกเก็บค่าบริการขั้นต่ำหรือทำทัวร์ศูนย์เหรียญ และเนื่องจากประเทศไทยเป็นประเทศ
ที่มีนักท่องเที่ยวนิยมเดินทางมาท่องเที่ยวเป็นจำนวนมากจึงทำให้นักธุรกิจชาวต่างชาติเข้ามาลงทุนในอุตสาหกรรมท่องเที่ยวแบบครบวงจรทั้งธุรกิจโรงแรม ร้านอาหารการขนส่ง จึงทำให้กระทบต่อนักธุรกิจที่เป็นคนไทย และมีนักลงทุนชาวต่างชาติบางส่วนหลีกเลี่ยงกฎหมายโดยใช้ชื่อคนไทยเป็นตัวแทนอำพรางหรือนอมินี (nominee) ซึ่งปัญหาข้างต้นจะพบในเมืองท่องเที่ยวหลักของประเทศไทย ในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหลักประกอบด้วย กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา กระทรวงแรงงาน กระทรวงมหาดไทย สำนักงานตำรวจแห่งชาติ กรมการท่องเที่ยว กรมพัฒนาธุรกิจการค้า กรมสรรพากร สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน คณะกรรมการธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ กรมสอบสวนคดีพิเศษ และมีกฎหมายหลักประกอบด้วยพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติ
ธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559 และพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 และมาตรการต่าง ๆ ที่กำหนดโดยหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง ทั้งนี้ จากการแสวงหาข้อเท็จจริงพบปัญหา ดังนี้
1. ปัญหาขาดมาตรการตรวจสอบเชิงลึกจากหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกรณีชาวต่างชาติใช้คนไทยเป็นตัวแทนอำพรางหรือนอมินี (nominee) เข้ามาประกอบธุรกิจในอุตสาหกรรมท่องเที่ยวของประเทศไทย ทั้งนี้เกิดจากช่องว่างของพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559 ที่ยังไม่ได้กำหนดฐานความผิดไว้ชัดเจนประกอบกับลักษณะการกระทำความผิดมีความซับซ้อนและมีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการกระทำความผิดทำให้ตรวจสอบการกระทำความผิดได้ยาก
2. ปัญหาข้อจำกัดจากมาตรการป้องกันบริษัทนำเที่ยวไม่เก็บค่าบริการขั้นต่ำจากนักท่องเที่ยวหรือทำทัวร์ศูนย์เหรียญ ซึ่งเกิดจากบทบัญญัติมาตรา 16 และมาตรา 17 ของพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559 ที่กำหนดการตรวจสอบไว้เพียงการตรวจสอบจากคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามก่อนการออกใบอนุญาตเท่านั้นแต่มิได้กำหนดมาตรการตรวจสอบเชิงลึกภายหลังจากที่ได้รับใบอนุญาตให้ประกอบธุรกิจนำเที่ยวแล้ว ประกอบกับโทษปรับที่กำหนดในพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวยังต่ำเมื่อเทียบกับผลกำไรที่ได้รับจากธุรกิจท่องเที่ยว จึงทำให้มีชาวต่างชาติไม่เกรงกลัวกฎหมายและอาศัยช่องว่างของกฎหมายและร่วมมือกับมัคคุเทศก์บางกลุ่มที่ยอมรับผลประโยชน์ดังกล่าวเพื่อไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย และยังพบว่าการบังคับใช้มาตรการตามกฎกระทรวงแบบรายละเอียด และวิธีการแจ้งข้อมูลเกี่ยวกับการดำเนินกิจการของผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยว พ.ศ. 2555 ที่กำหนดให้ผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยวที่เป็นนิติบุคคลต้องแจ้งข้อมูลการแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงรายการจดทะเบียนนิติบุคคลซึ่งเป็นผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยวยังมีผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยวปฏิบัติตามไม่มากทำให้ยังไม่สามารถช่วยป้องกันปัญหาที่เกิดขึ้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ
3. ปัญหาผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ขาดการส่งเสริมให้มีส่วนร่วมเสนอแนะนโยบายเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรมท่องเที่ยวและพัฒนาอาชีพมัคคุเทศก์ เนื่องจากองค์ประกอบของคณะกรรมการธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ที่กำหนดไว้ตามมาตรา ๗ ของพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559 นั้น องค์ประกอบของคณะกรรมการที่กำหนดส่วนใหญ่เป็นผู้แทนจากหน่วยงานของรัฐ แต่มีผู้แทนภาคเอกชนเพียงประธานสภาอุตสาหกรรมท่องเที่ยวแห่งประเทศไทยเท่านั้น ส่วนผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนเจ็ดคนที่รัฐมนตรีเป็นผู้แต่งตั้งที่กำหนดให้แต่งตั้งจากผู้แทนจากสภาอุตสาหกรรมท่องเที่ยวแห่งประเทศไทยห้าคน และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งเป็นอาจารย์สอนในสถาบันอุดมศึกษาในวิชาการท่องเที่ยวหนึ่งคนและวิชามัคคุเทศก์หนึ่งคน ซึ่งการกำหนดองค์ประกอบของคณะกรรมการธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ดังกล่าว ทำให้มีผู้ที่มีความเชี่ยวชาญเกี่ยวกับอาชีพมัคคุเทศก์ในคณะกรรมดังกล่าวมีสัดส่วนไม่เหมาะสม
4. ปัญหาการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัด ข้อเท็จจริงพบว่า มีเรื่องร้องเรียนและมีการจับกุมมัคคุเทศก์ที่ไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559 และการไม่ปฏิบัติตามมาตรการที่ออกในพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นระยะ โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่มีนักท่องเที่ยวเดินทางเข้ามาท่องเที่ยวในประเทศไทยเป็นจำนวนมาก เช่น แต่งกายไม่สุภาพ ทำหน้าที่มัคคุเทศก์โดยไม่มีใบอนุญาตหรือใช้ใบอนุญาตไม่ตรงประเภท และมีมัคคุเทศก์บางส่วนร่วมมือกับบริษัทนำเที่ยวทำทัวร์ศูนย์เหรียญและพานักท่องเที่ยวไปซื้อสินค้าไม่มีคุณภาพและให้เช่าวัตถุมงคลในราคาที่สูงเกินจริง ทำให้กระทบกับภาพลักษณ์ของอุตสาหกรรมท่องเที่ยวของประเทศไทย
5. ปัญหาผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ไม่สามารถให้บริการนักท่องเที่ยวได้อย่างมีประสิทธิภาพสาเหตุเกิดจากหลักสูตรการฝึกอบรมอาชีพมัคคุเทศก์และกระบวนการทดสอบยังไม่เป็นมาตรฐานเดียวกันเมื่อผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์เข้ารับการฝึกอบรมและผ่านการทดสอบและได้รับใบอนุญาตประกอบอาชีพมัคคุเทศก์แล้วพบว่า มีผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์บางส่วนไม่สามารถให้บริการนักท่องเที่ยวได้ดีเท่าที่ควรจึงทำให้บริษัทนำเที่ยวใช้เป็นเหตุผลในการเลือกใช้บริการชาวต่างชาติทำหน้าที่ให้บริการนักท่องเที่ยวแทน
6. ปัญหาการขาดความเป็นเอกภาพของกลุ่มผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ เนื่องจากอาชีพมัคคุเทศก์มีการรวมกลุ่มแยกออกเป็นสองกลุ่ม คือ การรวมกลุ่มเป็นสมาคมมัคคุเทศก์อาชีพแห่งประเทศไทยและการรวมกลุ่มเป็นสมาพันธ์มัคคุเทศก์อาชีพแห่งประเทศไทย ถึงแม้จะมีการรวมกลุ่มดังกล่าวแล้วก็ตามแต่ยังขาดความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันทำให้เป็นอุปสรรคหนึ่งในการผลักดันแนวทางการสร้างมาตรฐานอาชีพ
ดังนั้น เพื่อเป็นการพัฒนาอุตสาหกรรมท่องเที่ยวของประเทศไทยให้เกิดความยั่งยืน จึงเห็นควรอาศัยอำนาจตามมาตรา 230 (3) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ประกอบมาตรา 22 (3) และมาตรา 35 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. 2560 เสนอรายงานต่อคณะรัฐมนตรี กรณีที่หน่วยงานของรัฐยังมิได้ปฏิบัติให้ถูกต้องครบถ้วนตามมาตรา 53 และมาตรา 61 หมวด 5หน้าที่ของรัฐ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ดังต่อไปนี้
1.เสนอแนะให้กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬากำหนดมาตรการเพิ่มเติม ดังนี้
1.1 เพิ่มเติมมาตรการในการตรวจสอบเชิงลึก เพื่อป้องกันปัญหาชาวต่างชาติใช้คนไทยเป็นตัวแทนอำพรางหรือนอมินี (nominee) ประกอบธุรกิจในอุตสาหกรรมท่องเที่ยวและมาตรการป้องกันปัญหาบริษัทนำเที่ยวไม่เก็บค่าบริการขั้นต่ำหรือทำทัวร์ศูนย์เหรียญ เนื่องจากบทบัญญัติในมาตรา 16 และมาตรา 17 ของพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2551 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2559 ไม่มีมาตรการตรวจสอบเชิงลึกเพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาดังกล่าว ถึงแม้หากเกิดกรณีมีการกระทำความผิดเกิดขึ้นจะสามารถนำพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว พ.ศ. 2542 มาประกอบการบังคับใช้กับกรณีปัญหาดังกล่าวแล้วก็ตาม แต่ยังมีช่องว่างของกฎหมายฉบับนี้เช่นเดียวกัน จึงเสนอแนะเพิ่มเติมมาตรการให้ผู้ขอรับใบอนุญาตประกอบธุรกิจนำเที่ยวแสดงข้อมูลทางการเงิน เอกสารเกี่ยวกับการประกอบธุรกิจท่องเที่ยวภายหลังจากได้รับอนุญาตให้ประกอบธุรกิจแล้ว แผนการเดินทางท่องเที่ยวในประเทศและต่างประเทศ และแสดงรายละเอียดของมัคคุเทศก์ที่ปฏิบัติงานในบริษัทนำเที่ยว
1.2 กำหนดมาตรการให้ผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์เข้าไปมีบทบาทในการพัฒนานโยบายมาตรฐานอาชีพเพื่อพัฒนาอุตสาหกรรมท่องเที่ยวของประเทศไทย โดยกำหนดให้มีส่วนร่วมในการเสนอแนะพัฒนานโยบายผ่านคณะกรรมการธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ และเพิ่มสัดส่วนให้ผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ในคณะกรรมการดังกล่าวให้มีความเหมาะสมมากขึ้น
1.3 กำหนดมาตรการส่งเสริมและรณรงค์ให้บริษัทนำเที่ยวมิให้จัดการนำเที่ยวโดยไม่มีใบอนุญาตหรือประกอบธุรกิจระหว่างที่ถูกสั่งพักใบอนุญาต การแสดงใบอนุญาตประกอบธุรกิจนำเที่ยวและห้ามมิให้บริษัทนำเที่ยวว่าจ้างมัคคุเทศก์ที่มีคุณสมบัติไม่ตรงตามประเภทใบอนุญาตหรือไม่มีใบอนุญาตและห้ามมิให้ว่าจ้างชาวต่างชาติมาทำหน้าที่เป็นมัคคุเทศก์ พร้อมกับรณรงค์ให้ผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์แต่งกายสุภาพและติดบัตรขณะปฏิบัติงาน
1.4 กำหนดมาตรการสร้างความมั่นคงของอาชีพมัคคุเทศก์โดยพิจารณาความเป็นไปได้ในการจัดตั้งสภาอาชีพมัคคุเทศก์ขึ้นเช่นเดียวกับสภาการแพทย์แผนไทย เพื่อลดปัญหาการขาดความเป็นเอกภาพของกลุ่มผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ ซึ่งจะมีส่วนช่วยยกระดับให้อาชีพมัคคุเทศก์เป็นสภาวิชาชีพที่ได้รับการรับรองในทางกฎหมายจะสามารถสร้างแรงจูงใจให้มีผู้สนใจประกอบอาชีพมัคคุเทศก์มากขึ้น
2. เสนอแนะให้กระทรวงมหาดไทย สำนักงานตำรวจแห่งชาติ กองบัญชาการตำรวจท่องเที่ยว และกรมการท่องเที่ยว บังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัดและต่อเนื่องกับกลุ่มผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ที่ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายและมีพฤติกรรมหลอกลวงนักท่องเที่ยว การแต่งกายไม่สุภาพและไม่ติดบัตรขณะปฏิบัติงาน และชาวต่างชาติที่ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ในประเทศไทย รวมถึงให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมกับการบังคับใช้ทางกฎหมายด้วย เนื่องจากพบว่ายังมีการกระทำความผิดในกรณีต่าง ๆ ข้างต้นเป็นระยะโดยเฉพาะในช่วงเวลาที่มีนักท่องเที่ยวเดินทางเข้ามาท่องเที่ยวในประเทศไทยเป็นจำนวนมาก
3. เสนอแนะให้กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา และกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม ร่วมกันพัฒนาหลักสูตรฝึกอบรมมัคคุเทศก์และการทดสอบความรู้ความสามารถให้กับผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน ดังนี้
3.1 ปรับปรุงหลักสูตรการอบรมมัคคุเทศก์ โดยการเพิ่มชั่วโมงการปฏิบัติงานในสถานที่จริงหัวข้อวิชาความรู้เกี่ยวกับโรคติดต่อและการสาธารณสุขเบื้องต้น หัวข้อวิชาการดูแลความปลอดภัยและการปฐมพยาบาลเบื้องต้น และหัวข้อวิชาการนำเทคโนโลยีดิจิทัลมาช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการให้บริการนักท่องเที่ยว เป็นต้น
3.2 กำหนดมาตรการติดตามประเมินผลการฝึกอบรมและการทดสอบความรู้ความสามารถผู้ที่เข้ารับการอบรมเพื่อขอรับใบอนุญาตประกอบอาชีพมัคคุเทศก์ กำหนดเกณฑ์มาตรฐานหลักสูตร และเกณฑ์การทดสอบความรู้และความสามารถ และให้มีการประกาศรับรองสถาบันการศึกษาที่ได้มาตรฐานการอบรมเพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้กับบริษัทนำเที่ยวและนักท่องเที่ยวต่ออาชีพมัคคุเทศก์ในระดับที่สูงขึ้น
4. เสนอแนะให้มีการบูรณาการปฏิบัติงานร่วมกันของหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องในระดับนโยบายและระดับจังหวัด ประกอบด้วย กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา กระทรวงมหาดไทย กระทรวงแรงงาน สำนักงานตำรวจแห่งชาติ กรมการท่องเที่ยว กรมพัฒนาธุรกิจการค้า กรมสอบสวนคดีพิเศษ กรมสรรพากร สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน โดยให้กลุ่มผู้ประกอบอาชีพมัคคุเทศก์และผู้ประกอบธุรกิจนำเที่ยวเข้ามามีส่วนร่วม เพื่อให้การแก้ปัญหามีประสิทธิภาพและลดช่องว่างของกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน
