สืบเนื่องจากข้อพิพาทการใช้จ่ายงบประมาณในการติดตั้งเสาไฟฟ้าประติมากรรมขององค์การบริหารส่วนตำบลราชาเทวะที่มีประเด็นเรื่องความเหมาะสม ความถูกต้องและความคุ้มค่า เมื่อปรากฏว่ามีการติดตั้งเสาไฟฟ้าประติมากรรมรูปกินรีที่มีราคาสูงในพื้นที่ที่มิใช้ถนน เช่น บริเวณริมสระน้ำที่มีหญ้าขึ้นรกร้าง หรือบริเวณถนนที่ยังไม่ได้รับการพัฒนา
จากการตรวจสอบพบว่า มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินโครงการจัดซื้อจัดจ้างเสาไฟฟ้าประติมากรรมในลักษณะดังกล่าวอีกเป็นจำนวนมากที่มีลักษณะการใช้งบประมาณที่สูงเกินความจำเป็น และมิได้คำนึงถึงความเหมาะสม ความคุ้มค่า ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงเชิญหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมาร่วมพิจารณากำหนดขั้นตอนการปฏิบัติงานหรือมาตรการป้องกันเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนำไปปฏิบัติในการจัดซื้อจัดจ้างเสาไฟฟ้าประติมากรรมให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่หน่วยงานของรัฐ โดยต้องสอดคล้องกับหลักความ คุ้มค่า โปร่งใส มีประสิทธิภาพประสิทธิผล และตรวจสอบได้ ตามนัยพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ต่อไป
ผู้ตรวจการแผ่นดินได้ หยิบยกปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนขึ้นพิจารณา (Own Motion) ในกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่กำกับดูแลการใช้งบประมาณท้องถิ่นเกี่ยวกับการดำเนินโครงการก่อสร้างเสาไฟฟ้าประติมากรรมให้เกิดประโยชน์ ทำให้เสียโอกาสในการใช้งบประมาณเพื่อการสาธารณประโยชน์อื่นที่จำเป็น
เมื่อ ปี พ.ศ. 2555 สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินตรวจสอบพบกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้งบประมาณดำเนินโครงการก่อสร้างเสาไฟฟ้าประติมากรรมที่ไม่คุ้มค่าจึงมีหนังสือแจ้งกระทรวงมหาดไทยพิจารณาสั่งการและกำชับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเรื่องดังกล่าว
ต่อมาในปี พ.ศ. 2561 และ ปี พ.ศ. 2564 กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้มีหนังสือเวียนกำหนดแนวทางและมาตรการในเชิงปฏิบัติเกี่ยวกับการใช้จ่ายงบประมาณในการติดตั้งเสาไฟฟ้าประติมากรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้สอดคล้องกับหลักความคุ้มค่า โปร่งใส มีประสิทธิภาพประสิทธิผล และตรวจสอบได้แต่ปัญหาดังกล่าวยังคงมีอยู่ โดยกรณีที่เกิดเป็นข้อวิพากษ์วิจารณ์จากประชาชนอย่างกว้างขวาง คือการจัดซื้อเสาไฟฟ้าประติมากรรมรูปกินรีขององค์การบริหารส่วนตำบลแห่งหนึ่งในจังหวัดสมุทรปราการ โดยในปี พ.ศ. 2564 สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ลงตรวจสอบและแจ้งผลการตรวจสอบไปยังหน่วยงานกำกับดูแลทั้งกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและกระทรวงมหาดไทย และพบว่าสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติได้ตรวจสอบการจัดซื้อเสาไฟฟ้าประติมากรรมรูปกินรีขององค์การบริหารส่วนตำบลดังกล่าวร่วมด้วย
ทั้งนี้ กฎหมายที่ใช้เป็นหลักปฏิบัติในการจัดซื้อเสาไฟฟ้าประติมากรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคือ พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 โดยบทนิยามศัพท์คำว่า ราคากลาง ตามมาตรา 4 (2) ได้วางหลักให้กรมบัญชีกลางเป็นผู้จัดทำข้อมูลราคากลางจากราคาที่ได้มาจากฐานข้อมูลราคาอ้างอิงของพัสดุซึ่งเป็นราคาในอดีต แต่การนำข้อมูลราคาดังกล่าวมาอ้างอิงไม่สะท้อนราคาในปัจจุบัน ดังนั้น กรมบัญชีกลางจึงมิได้จัดทำราคาอ้างอิงตามมาตรา 4 (2) การจัดซื้อเสาไฟประติมากรรมจึงต้องใช้หลักเกณฑ์ตามมาตรา 4 (4) คือ ราคาที่ได้มาจากการสืบราคาจากท้องตลาด ทั้งนี้ กรมบัญชีกลางจะเพิ่มประสิทธิภาพโดยอาศัยกลไกตามมาตรา 63 ของพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ด้วยการจัดหมวดหมู่ข้อมูลราคากลางของประเภทสินค้าและพัสดุที่หน่วยงานของรัฐต้องประกาศในระบบของกรมบัญชีกลาง เพื่อให้หน่วยงาน หน่วยตรวจสอบ หรือประชาชน สามารถค้นหาราคากลางได้สะดวกยิ่งขึ้น อีกทั้งยังจะนำเสนอมาตรการป้องปรามที่มีหลักเกณฑ์ให้ประชาชนได้ทราบถึงวงเงินงบประมาณที่ใช้ในการจัดซื้อจัดจ้างโครงการทำให้สามารถพิจารณาความคุ้มค่าที่จะได้รับจากการจัดซื้อจัดจ้างในวงเงินดังกล่าว พร้อมทั้งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแจ้งสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินทราบถึงการจัดซื้อจัดจ้างโครงการนั้นโดยมาตรการป้องปรามอยู่ระหว่างการเสนอต่อคณะกรรมการนโยบายการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐพิจารณาต่อไป
ส่วนบทบัญญัติของกฎหมายที่กำหนดหน้าที่และอำนาจของผู้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้วางหลักไว้ในมาตรา 77 แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ที่กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจกำกับดูแลการปฏิบัติราชการขององค์การบริหารส่วนจังหวัดให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ และระเบียบข้อบังคับของทางราชการ และมีอำนาจสั่งสอบสวนข้อเท็จจริง หรือให้ชี้แจงแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการขององค์การบริหารส่วนจังหวัดได้ และมาตรา 71 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ที่วางหลักให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลเทศบาลในจังหวัดนั้นให้ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่โดยถูกต้องตามกฎหมาย และมีอำนาจหน้าที่ชี้แจงแนะนำตักเตือนเทศบาลและตรวจสอบกิจการ รวมถึงเรียกรายงานและเอกสารหรือสถิติใด ๆ จากเทศบาลมาตรวจได้ ประกอบกับมาตรา 90 แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 วางหลักให้นายอำเภอมีอำนาจกำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบลให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบข้อบังคับของทางราชการ ดังนั้น ในการกำกับดูแลควบคุมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่โดยถูกต้องตามกฎหมายเป็นหน้าที่ของจังหวัดและอำเภอ โดย
การกำกับดูแลโครงการการจัดซื้อจัดจ้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น จะเกิดขึ้นภายหลังผู้บริหารท้องถิ่นและสภาตำบลเห็นชอบกับแผนโครงการแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจะเสนอแผนต่ออำเภอ หรือต่อจังหวัด เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบต่อไป
เมื่อหน่วยที่กำกับดูแลเห็นชอบแผนตามโครงการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว ในการใช้จ่ายงบประมาณนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน่วยตรวจสอบภายในของตนเอง โดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นหน่วยตรวจสอบภายนอก ที่ตรวจสอบการใช้งบประมาณว่าเป็นไปตามกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องหรือไม่ ส่วนประเด็นการจัดซื้อเสาไฟฟ้าประติมากรรมนั้น สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินยังคงลงพื้นที่ตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ๆ อย่างต่อเนื่อง โดยจะรวบรวมข้อมูลปัญหาที่พบเสนอต่อคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินพิจารณา เพื่อดำเนินการให้คำปรึกษา แนะนำ หรือเสนอแนะเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินแผ่นดินตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ตามมาตรา 27 (4) แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 ต่อไป
อย่างไรก็ดี มาตรการหรือแนวทางปฏิบัติในการจัดซื้อเสาไฟฟ้าประติมากรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นเคยมีหนังสือเวียนกำชับจังหวัดทุกจังหวัดที่มีโครงการจะติดตั้งเสาไฟฟ้าประติมากรรมให้มุ่งเน้นเรื่องความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน มาตรฐานการติดตั้งรวมถึงมาตรฐานอื่นที่เกี่ยวข้องไว้แล้ว และกระทรวงมหาดไทยยังได้หารือร่วมกับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นถึงประเด็นปัญหาการจัดซื้อเสาไฟฟ้าประติมากรรมให้มีประสิทธิภาพโดยแยกเป็น 2 เรื่อง คือ เรื่องเสาไฟฟ้า กับเรื่องประติมากรรม โดยเรื่องเสาไฟฟ้า เป็นเรื่องมีมาตรฐานกำหนดราคากลางได้แน่นอน ส่วนเรื่องประติมากรรมควรกำหนดเรื่องราคาวัสดุที่ใช้และเรื่องพื้นที่การติดตั้งว่ามีความเหมาะสมหรือไม่เป็นสำคัญ
เมื่อพิจารณาข้อเท็จจริงดังกล่าวข้างต้นแล้วมีความเห็นว่า พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ได้กำหนดแนวทางในการจัดซื้อจัดจ้างไว้เพื่อให้หน่วยงานของรัฐปฏิบัติแล้ว แต่กรมบัญชีกลางจะใช้กลไกตามพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 ด้วยการจัดหมวดหมู่ ประเภท ของสินค้า และพัสดุ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการค้นหาและเปรียบเทียบราคากลางให้แก่หน่วยงาน หน่วยตรวจสอบ หรือประชาชน และจะเสนอมาตรการป้องปรามให้ประชาชนรับทราบวงเงินงบประมาณที่ใช้ในโครงการเพื่อให้เกิดความโปร่งใสในการใช้งบประมาณและประชาชนยังสามารถพิจารณา ความคุ้มค่าที่จะได้รับจากการจัดซื้อจัดจ้างในวงเงินดังกล่าวอีกด้วย ในขั้นตอนการกำกับดูแลพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 และพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 ให้อำนาจจังหวัดและอำเภอสามารถตรวจสอบแผนโครงการที่ท้องถิ่นเสนอมาได้ แต่ในเชิงปฏิบัติการตรวจสอบแผนโครงการที่เสนอขึ้นมาอาจไม่เกิดประสิทธิภาพเท่าที่ควร โดยเฉพาะปัญหาโครงการจัดซื้อเสาไฟฟ้าประติมากรรม ดังนั้น หากมีการรวบรวมข้อมูลโดยอำเภอในฐานะผู้กำกับสั่งให้องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นรวบรวมข้อมูลเรื่องการก่อสร้างเสาไฟฟ้าประติมากรรมและรายงานขึ้นไปตามลำดับชั้นถึงจังหวัด กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และกระทรวงมหาดไทย เพื่อเป็นฐานข้อมูลในการกำหนดนโยบายก็จะเกิดประโยชน์ ต่อการใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพเกิดความคุ้มค่าต่อภารกิจของรัฐรวมถึงหน่วยกำกับดูแลควรลงพื้นที่ตรวจสอบโครงการตามแผนร่วมด้วย ส่วนการตรวจสอบประเด็นปัญหาการใช้งบประมาณการจัดซื้อเสาไฟฟ้าประติมากรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินยังคงต้องรวบรวมข้อมูลเพื่อนำเสนอให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินใช้ในการพิจารณาตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 และในส่วนของมาตรการเชิงปฏิบัติตามความเห็นของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น คือ พิจารณา แยกเป็น 2 ส่วน เรื่องเสาไฟฟ้ากับเรื่องประติมากรรม โดยเรื่องประติมากรรมควรกำหนดพื้นที่ก่อสร้างเสาไฟฟ้าประติมากรรมเป็นสำคัญ ในประเด็นนี้มีความเห็นว่า กรณี เสาไฟฟ้าประติมากรรมรูปกินรีขององค์กรส่วนท้องถิ่น ที่ถูกร้องเรียนนั้น จะประกอบไปด้วยส่วนของเทคโนโลยี (แผงโซล่าเซลล์) และส่วนของประติมากรรม (รูปปั้นกินรี) ผสมกัน ซึ่งการใช้เทคโนโลยี (แผงโซล่าเซลล์) มาประกอบ นั้น จะเป็นการบดบังความงดงามของการเป็นประติมากรรม ดังนั้น หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประสงค์ให้มีความเป็นประติมากรรมก็ควรแยกส่วนและจัดหาพื้นที่ตามความเหมาะสมของท้องถิ่นนั้น ๆ ถ้าทำเช่นนั้นได้ จะเกิดความคุ้มค่าต่อภารกิจของรัฐและป้องกันปัญหาการทุจริต ในการใช้งบประมาณ รวมถึงเป็นการเชิดชูศิลปวัฒนธรรมและเอกลักษณ์อย่างมีคุณค่าและภาคภูมิใจ
ด้วยเหตุผลดังกล่าว ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 32 วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา 34 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. 2560 มีข้อเสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง ดังนี้
- ให้กรมบัญชีกลางเร่งรัดเสนอมาตรการป้องปรามในการจัดซื้อจัดจ้างพัสดุในภาครัฐ
ต่อคณะกรรมการนโยบายการจัดซื้อจัดจ้างและบริหารพัสดุภาครัฐ และปรับปรุงการจัดหมวดหมู่ ประเภท
ของสินค้า และพัสดุ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการค้นหาและเปรียบเทียบราคากลางให้แก่หน่วยงาน
หน่วยตรวจสอบ หรือประชาชน - ให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นแจ้งจังหวัดให้กำชับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการ กรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะก่อสร้างเสาไฟฟ้าประติมากรรมพร้อมอุปกรณ์ระบบไฟฟ้าต้องคำนึงถึง
ความคุ้มค่า โปร่งใส มีประสิทธิภาพประสิทธิผล และตรวจสอบได้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงควรแยกการติดตั้ง
เสาไฟฟ้ากับรูปทรงประติมากรรมออกจากกัน โดยการติดตั้งเสาไฟฟ้าต้องมุ่งเน้นเรื่องความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนเป็นหลัก ส่วนการสนับสนุนเอกลักษณ์ของท้องถิ่นด้วยรูปทรงประติมากรรม เพื่อเพิ่ม
ความสวยงามของพื้นที่และสนับสนุนการท่องเที่ยวควรก่อสร้างในพื้นที่ชุมชนหรือแหล่งท่องเที่ยวสำคัญ ตามความเหมาะสมในบางจุดเท่านั้น - ให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเร่งรวบรวมข้อมูลที่ได้จากการตรวจสอบการจัดซื้อเสาไฟฟ้าประติมากรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศ และนำเสนอข้อมูลรวมถึงแนวทางการแก้ไขข้อบกพร่องเกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินงบประมาณในการจัดซื้อเสาไฟฟ้าประติมากรรมต่อคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน
เพื่อพิจารณาดำเนินการตามหน้าที่และอำนาจต่อไป - ให้กระทรวงมหาดไทยแจ้งจังหวัดและอำเภอทุกแห่งในฐานะผู้กำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่
ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการดังนี้
4.1 รวบรวมรายละเอียดข้อมูล งบประมาณ และสถานที่ตั้ง ของโครงการก่อสร้างเสาไฟฟ้าประติมากรรม โดยขอให้มีการรายงานตามลำดับชั้นตั้งแต่จังหวัด ไปกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น จนถึงกระทรวงมหาดไทยเพื่อทราบ โดยให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นใช้เป็นฐานข้อมูลและแนวทางกำหนดนโยบายให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกแห่งได้ใช้งบประมาณอย่างคุ้มค่าและเกิดประสิทธิผล
4.2 ลงพื้นที่ตรวจสอบความคุ้มค่าในการใช้จ่ายงบประมาณโครงการจัดซื้อจัดจ้างเสาไฟฟ้าประติมากรรมรวมถึงโครงการก่อสร้างอื่น ๆ ภายหลังที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสนอแผนเพื่อพิจารณาด้วย
